воскресенье, 15 декабря 2013 г.

Совершенствовать, а не метаться
Дефицит лесных ресурсов в регионах - следствие "упраздненного" лесоустройства и отсутствия планирования 13.12.2013, 13:12

Совершенствовать, а не метаться.

      Какая роль достанется лесоустройству в системе лесного планирования России?
    На прошедшем заседании президиума Госсовета в Улан-Удэ президент России подверг резкой критике существующее состояние лесоустройства и лесные планы субъектов РФ, к составлению которых большинство глав администраций отнеслось формально. Как отметил президент, их составлением занимались физические и юридические лица, по профилю своей деятельности, не имевшие к ним никакого отношения.
     Прежде, чем говорить о роли и месте лесоустройства в системе лесного планирования, надо определиться, о каком лесном планировании должна идти речь. До сих пор по кодексу мы имеем только один вид планирования: лесной план субъекта РФ. Между тем уже в утвержденных «Основах государственной политики» в области использования и воспроизводства лесов в РФ предлагается «система стратегического и текущего планирования в лесном секторе экономики, охватывающая федеральный, региональный и муниципальные уровни на основе программно-целевого подхода, а также достаточной и достоверной информации». В этом же разделе «Основ...» , очевидно в целях развития этого направления, рекомендуется «модернизация системы лесоустройства и государственной инвентаризации лесов».
     Как известно, государственная лесная политика принимается для того, чтобы ее реализовать, в том числе и на законодательном уровне. Но на данный момент нет нормативно-правовых документов по системе лесного планирования и методологии ее реализации. Не нашли пока отражения и меры по совершенствованию, а по существу по возрождению лесоустройства с учетом его роли и места в системе лесного планирования, хотя в поручениях президента России уже давно было указание до 1 декабря 2013 года дать соответствующие предложения.
      В странах с продвинутым лесным сектором рыночная экономика и лесное планирование не противостоят, а дополняют друг друга, особенно в условиях кризиса и экономического подъема. При этом оно должно отвечать следующим требованиям: быть индикативным, многоуровневым, многоотраслевым (в рамках «лесного кластера») и интерактивным.
Этим требованиям и должна отвечать разработанная для реализации утвержденной государственной лесной политики стратегия развития лесного сектора экономики России в разрезе крупных экономических регионов (КЭР), в ряде случаев совпадающих с границами федеральных округов. Эти же критерии актуальны и для разработанных на ее основе  долгосрочных (не менее чем на 20 лет) программ развития лесного сектора России в разрезе КЭР, среднесрочных (до 10 лет) лесных планов субъектов РФ и лесных планов местного уровня. Следует подчеркнуть особую важность межрегионального уровня планирования, ибо именно в рамках крупных экономических регионов формируются крупные региональные рынки, определяющие общий вектор развития лесного сектора для всех субъектов РФ, входящих в каждый из федеральных округов.
     Известно, что планирование является одной из функций управления – без него невозможны подготовка и принятие значимых стратегических решений. Но чтобы планы были сбалансированными и взвешенными, они должны не автономно, а во взаимосвязи учитывать не только сами цели развития (экономические, социальные, экологические и культурные), но и пути их достижения путем обоснования возможных альтернатив и выбора оптимальной модели, соответствующей конкретным условиям каждого региона.
    Чтобы лесные планы учитывали интересы всех субъектов лесных отношений, необходимо организовать их участие в разработке планов на основе государственно-частного партнерства. При этом государство в лице его исполнительной власти должно быть инициатором, организатором, консолидатором и координатором усилий всех субъектов лесных отношений.
Система лесного планирования должна учитывать главную специфику – беспрецедентно длительный период лесовыращивания, который обязывает соразмерять пользование ресурсами леса со сроками и масштабами их воспроизводства.
   Забывая об этой стороне дела, страдают все без исключения отрасли, связанные с пользованием лесными ресурсами.
    Лесоустройство исторически и стало главным инструментом такого лесного планирования, чтобы не допустить истощения лесных ресурсов. Главное его назначение – сбалансировать спрос и предложение ресурсов на перспективу, организовать таким образом лесное хозяйство и лесопользование, чтобы формировать сами леса на соответствующие цели, обеспечивая их устойчивость и сохранение биоразнообразия. Для выполнения этих задач и служит лесоустройство как важнейший стратегический инструмент лесоуправления.
     В Германии, которая является его родиной, лесоустройство рассматривается как фундаментальная дисциплина, основывающаяся на теории управления такого сложного объекта, как леса. В лесоводственном смысле объектом управления выступают лесные экосистемы, или биогеоценозы, в экономическом – основные средства производства ресурсов и услуг как продукты труда, а в правовом отношении –  «недвижимое имущество».
     За почти двухвековую историю развития лесоустройство вышло на двухуровневое лесное планирование, один из которых – «общий план» – решает принципиальные вопросы стратегического характера в широких пространственно-временных рамках, руководствуясь афоризмом «лицом к лицу лица не увидать, большое видится на расстоянье». Другой уровень решает вопросы среднесрочного характера в так называемом «частном плане» с учетом конкретных местных условий. Традиционно изначально лесоустройство и разделялось на общий и частный планы. К общему плану относятся вопросы, решаемые на уровне субъекта РФ, вопросы частного плана – на уровне лесничества и его составных подразделений.

Академик Моисеев: "государственная лесная политика принимается для того, чтобы ее реализовать, в том числе и на законодательном уровне."
На уровне субъекта РФ решаются вопросы спроса и предложения на лесные ресурсы с учетом тех рынков разного уровня, к которым тяготеют леса; целевого назначения лесов; их подразделения или зонирования по видам лесопользователей, например, для местного населения, для разных форм промышленного использования (аренда, инвестиционные проекты, для купли-продажи); форм организации лесов и лесного хозяйства на зонально-типологической основе; целей лесовыращивания для этих подразделений, возраста спелости и обороты рубок; основных направлений интенсификации лесного хозяйства.
    Именно на уровне субъектов РФ с помощью соответствующей институциональной инфраструктуры изучается и определяется ценовая политика и нормативная база, определяющая рыночные цены для местных и отдаленных рынков, которые используются для оценки платежей древесины на корню и принимаемых решений.
Роль общего плана на уровне субъекта обеспечивается и передачей субъектам полномочий по управлению лесами.
    Но нельзя обойтись и без частного лесного плана на местном уровне, в рамках районного лесничества и его значимых подразделений, ибо только на этом уровне возможно дать исходную повыдельную оценку лесного фонда и существующего хозяйства. А с учетом анализа прошлого хозяйства и перспектив развития экономики – наметить конкретную программу хозяйственных мероприятий, причем по различным сценариям. И на основе их не только рассчитать размер неистощительного пользования, но и суметь так его разместить в пространстве и во времени, чтобы сохранить устойчивость лесов и биоразнообразие.
Это очень непростая задача, учитывая, что она затрагивает разноплановые, порою конфликтующие интересы субъектов лесных отношений, которые требуют согласования с участием властных структур. Со сложностью решения таких задач сталкиваются во всех странах, и для решения их необходимо иметь не только компетентную службу лесоустройства, но и эффективную службу лесоуправления.
      При отсутствии того и другого мы имеем то, что имеем: преждевременно истощенные леса, в предбанкротном состоянии лесопромышленные предприятия и видимость наличия органов управления лесами, которые под упреком верхних уровней исполнительной власти расхлебывают неуправляемую ситуацию, будучи без вины виноватыми.
    Однако лесоустройство по необходимости выходит и на третий – межрегиональный уровень, где в рамках крупных региональных рынков и определяется «рыночная атмосфера», определяющая общий вектор развития для всех субъектов РФ, входящих в КЭР. Именно на этом уровне должна вырабатываться стратегия развития лесного сектора, без которой не могут четко ориентироваться субъекты РФ при составлении лесных планов на своем уровне. Именно в рамках КЭР (или федерального округа) определяются экономические точки роста, в привязке к которым формируются крупные инвестиционные проекты, формы организации будущих лесных корпораций, развязки транспортных проблем, социальная и иная инфраструктура.
    Лесоустройство в данном случае помогает выработать взвешенную, динамически сбалансированную многоотраслевую стратегию, в рамках которой организации лесоустройства должны дать оценку лесного потенциала крупного федерального округа и определить очередность и формы вовлечения его в эксплуатацию на перспективу. Потребность в таких стратегиях выявилась еще в царской России, когда наряду с лесоустройством потребовалось провести экономические обследования для крупных не вовлеченных в эксплуатацию лесных пространств и наметить рациональные пути и формы их освоения.
Такая потребность сохранялась и в советский период. Актуальна она и сегодня и будет актуальна в будущем. На этом уровне используются уже другие формы учета лесов – дистанционные методы и специальные формы обобщения данных ГИС-технологий.
Методы государственной инвентаризации лесов и наземного повыдельного лесоустройства дополняют друг друга и должны находить согласованное применение в практике планирования на разных уровнях управления.
    Все изложенное потребует рано или поздно реализации на практике. Но без возрождения лесоустройства мы не добьемся ни обоснованных лесных планов, ни организации устойчивого развития всех лесных отраслей, ни ответственного лесоуправления. А без этого мы не будем иметь ни стоящего реестра, ни значимого вклада в развитие национальной экономики.
Что для этого требуется?
    Нужно узаконить в правовом поле службу лесоустройства, определить ее статус как государственной специализированной организации стратегического значения, без права приватизации. Никакая «частная лавочка» не обеспечит надежного, всесторонне обоснованного лесного планирования для стратегического прорыва в развитии лесного сектора экономики.
     Президент России В.В. Путин при открытии военно-исторического общества напомнил очень важные по значимости слова, сводящиеся к тому, что неисчерпаемых ресурсов нет, но для России важнейшим из них должна быть историческая память.
    Пользуясь  им, мы  не должны забывать те важные формы управления лесами, которые были в отечественной практике и сохраняют по-прежнему свое значение. К числу их относится лесоустройство как важнейший инструмент лесоуправления и повышения доходности лесов.
     Возвращаясь к необходимости возрождения лесоустройства, по ошибке упраздненного Лесным кодексом (2006 г.),  следует напомнить  и слова признанного лидера отечественного лесоустройства о том, что  «целесообразнее следовать совершенствованию уже исторически заложенных начал», а не метанию из стороны в сторону, что приводит к топтанию на месте.
    Для нынешнего этапа организации устойчивого пользования и управления лесами в России в условиях рыночной экономики важно не только возродить, но и усовершенствовать лесоустройство с учетом  уже заложенных начал и современных требований перехода от экстенсивной к интенсивной модели развития лесного хозяйства и лесопользования. Такие предложения нами совместно со специалистами Рослесинфорга подготовлены и будут представлены руководству Рослесхоза для рассмотрения и дальнейшего принятия решения.
           
Н.А. МОИСЕЕВ, академик РАН
Из Лесные вести:  http://www.lesvesti.ru/news/expert/6710/